Opinion

Griechenlands Schuldenlast kann und muss im Euroraum erleichtert werden

Die Verknüpfung von Schuldendienst mit der Mitgliedschaft in der Währungsunion führt zu einem Teufelskreis, der das Wachstum schwächt und damit eine Rückzahlung der Schulden unwahrscheinlicher macht. Wir schlagen vor, den Teufelskreis durch eine Bindung der Kreditzinsen an das Wachstum der griechischen Wirtschaft zu durchbrechen. Ein Griechenland ohne Wachstum soll keine Zinsen und keine Tilgung zahlen. Je stärker das Wachstum, desto höher die Zinsen und Rückzahlungen an die europäischen Gläubiger. 

By: , and Date: July 22, 2015 European Macroeconomics & Governance Tags & Topics

2000px-Frankfurter_Allgemeine_logo.svgThis article was originally published by FAZ.

Please do not republish this piece without permission.

Requests should be sent to communications@bruegel.org.

Der wohl größte Schaden der Konfrontation mit Griechenland ist ein allgemeiner Vertrauensverlust. Damit Griechenland wieder wachsen kann, müssen die Menschen, Unternehmen und Investoren wieder Vertrauen in die Zukunftsfähigkeit des Landes fassen. Hierzu bedarf es natürlich einerseits einer legitimen und kompetenten Regierung sowie einer effizienten Verwaltung und Gerichtsbarkeit. Aber auch die Frage der Schulden ist zentral, selbst wenn kurzfristig der Schuldendienst derzeit vernachlässigbar ist. Niemand bezweifelt die Analyse des IWF, dass die Nachhaltigkeit der griechischen Staatsschulden eine Schlüsselvoraussetzung für eine Gesundung bildet.

Das dritte Programm, das nun verhandelt wird, hat soll zunächst Griechenland dahin zurückzubringen, wo es am Ende des vergangenen Jahres stand, als es eine Wachstumserwartung von fast 3 % gab. Das dritte Hilfsprogramm ist daher genau das Gegenteil von einem Transferprogramm: es soll die griechische Wirtschaft stärken und die Kredite und Garantien der Gläubiger schützen. Ein Großteil der Zahlungen wird in die Umschuldung gehen. Doch dies reicht nicht aus: Die derzeitige Verknüpfung von Schuldendienst mit der Mitgliedschaft in der Währungsunion führt zu einem Teufelskreis, der die Unsicherheit erhöht, das Wachstum schwächt und damit eine Rückzahlung der Schulden unwahrscheinlicher macht. Es wird kein Vertrauen und kein Wachstum in Griechenland ohne eine Lösung des Schuldenproblems geben.

Wir schlagen vor, diesen Teufelskreis durch eine Bindung der Kreditzinsen an das Wachstum der griechischen Wirtschaft mit einem zusätzlichen konditionellen Schuldenmoratorium zu durchbrechen. Ein Griechenland ohne Wachstum soll keine Zinsen und keine Tilgung zahlen. Je stärker das Wachstum, desto höher die Zinsen und Rückzahlungen an die europäischen Gläubiger. Das Schuldenmoratorium bedeutet, dass Griechenland im Jahre 2022, wenn es nach der derzeitigen Regel den Schuldendienst an seine europäischen Gläubiger aufnehmen muss, die Rückzahlung verschieben und die Zinslast senken kann, wenn es nicht ein bestimmtes Niveau des Bruttoinlandsproduktes erreicht haben sollte.

Eine solche Lösung würde die Unsicherheit beenden und griechisches Wachstum als europäisches Anliegen sowie Voraussetzung für seinen Schuldendienst anerkennen. Stabilität und Planungssicherheit kehrten zurück. Der derzeitigen politischen Konfrontation würde der Nährboden entzogen. Ein solcher Ansatz nimmt keineswegs alle Anreize für Reformen. Eine Regierung wird stets ein großes Interesse an wachstumsfördernden Reformen haben, um etwa Arbeitslosigkeit abzubauen. Natürlich wird viel Sorgfalt erforderlich sein, das Programm so zu formulieren, dass es kontraproduktive Anreize vermeidet. Dies ist möglich und die Bedingungen hierfür sind günstig. Eine solche Lösung wäre auch für die Gläubiger von Vorteil, da bei geringem Wachstum ein Schuldenschnitt unausweichlich ist, bei starkem Wachstum, wie z.B. in Irland, man aber einen Schuldenschnitt nicht rechtfertigen kann. Eine solche Lösung würde die Haushalte der Gläubiger nur geringfügig belasten und hätte somit keine nennenswerten Konsequenzen für die deutsche Schuldenbremse.

Ein solches Zahlungsmoratorium, ökonomisch eine Art Restrukturierung der griechischen Schulden gegenüber den öffentlichen Gläubigern, also den anderen Mitgliedstaaten der Eurozone, EFSF und ESM, ist in der Eurozone rechtlich zulässig. Die Ansicht des Bundesfinanzministeriums, die dafür einen temporären Grexit verlangt, überzeugt nicht. Denn in der Rechtssache Pringle entschied der Europäische Gerichtshof zu Art. 125 AEUV, dass Mitgliedstaaten einem Mitglied der Eurozone eine „Finanzhilfe gewähren (dürfen), vorausgesetzt, die daran geknüpften Auflagen sind geeignet, ihm einen Anreiz für eine solide Haushaltspolitik zu bieten.“ Gewiss, dieses Urteil hatte keinen Schuldenschnitt, sondern nur Hilfen zum Gegenstand. Dann entschied der EuGH  zur OMT-Politik der EZB aber, dass sogar die EZB ein „erhebliches Verlustrisiko“ eingehen darf, soweit sie im Rahmen ihres Mandats handelt.  Zwar hat der EuGH auch dort nicht explizit entschieden, dass die EZB an einer Restrukturierung teilnehmen dürfe. Nach der Begründungslogik liegt es aber nahe zu folgern, dass sie einen Schuldenschnitt letztlich hinnehmen kann, sofern dies für die einheitliche Geldpolitik notwendig ist. Wenn dies für die EZB gilt, deren Rechtsrahmen wegen des Verbots der monetären Staatsfinanzierung besonders streng ist, dann kann eine auf Wiedererlangung der Haushaltsstabilität angelegte Restrukturierung der von anderen Mitgliedstaaten, EFSF und ESM gehaltenen griechischen Staatsschulden nicht gegen Art. 125 AEUV verstoßen. Bei einer ergebnisorientierten Betrachtungsweise umfasst dies das hier vorgeschlagene konditionelle Schuldenmoratorium.

Ebenso wenig verbietet das Grundgesetz prinzipiell eine Restrukturierung. Den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur Einrichtung des ESM lässt sich entnehmen, dass das finanzielle Risiko der Hilfsprogramme für die Bundesrepublik beherrschbar und die Haushaltsautonomie des Bundestags gewahrt bleiben müssen. Dies ist bei dem ESM der Fall, weil der ESM-Vertrag den finanziellen Risiken für die Bundesrepublik eine Obergrenze setzt. Die Möglichkeit eines Schuldenschnitts wurde dabei durchaus gesehen, wenngleich seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit nicht explizit erwähnt wird. Gewiss sind viele verfassungsrechtliche Fragen noch nicht letztlich geklärt, aber unser Vorschlag bewegt sich im Rahmen und dem Pfad der bisherigen Entscheidungen.

Die Zulässigkeit eines solchen Schuldenmoratoriums hat zwei Bedingungen. Eine Restrukturierung muss erstens zum Erhalt der Eurozone dringend erforderlich sein, was der IWF bei den griechischen Staatsschulden bescheinigt. Und zweitens muss die Restrukturierung von einem auf Haushaltsdisziplin und nachhaltige Veränderungen gerichteten Strukturreformprogramm begleitet sein. Das wird jetzt im dritten Programm hoffentlich vereinbart. Die Voraussetzungen einer grundlegenden Modernisierung des griechischen Staates erscheinen dabei so günstig wie nie: Sie würden von einer neuen Regierung angeordnet, das Land hat sich zu massiver Kontrolle bereit erklärt und die griechische Bevölkerung hat eine „near death experience“ durchlebt.

Rechtliche Gründe widersprechen also nicht einer Bindung der Schuldenlast an das griechische Wachstum oder einem konditionellen Schuldenmoratorium. Aus ökonomischer Sicht wird eine solche Lösung nicht nur die Rückzahlungswahrscheinlichkeit erhöhen. Sie wird insbesondere auch zeigen, dass Deutschland und die anderen Gläubiger ein Interesse daran haben, Griechenland zu helfen und die Stabilität der Eurozone zu garantieren.

 


Republishing and referencing

Bruegel considers itself a public good and takes no institutional standpoint.

Due to copyright agreements we ask that you kindly email request to republish opinions that have appeared in print to communication@bruegel.org.

View comments
Read about event More on this topic

Past Event

Past Event

Does the euro area need a sovereign insolvency mechanism?

The sovereign debt crisis shook the Euro to its foundations. It soon became clear that there was no mechanism to allow a tidy insolvency of a state wishing to remain inside the euro area. To face future crises, does the EU need a sovereign insolvency mechanism?

Speakers: Jochen Andritzky, Lars Feld, Zsolt Darvas and Guntram B. Wolff Topic: European Macroeconomics & Governance Location: Bruegel, Rue de la Charité 33, 1210 Brussels Date: July 12, 2016
Read about event More on this topic

Past Event

Past Event

Sovereign and banking risks: what policies?

Exposures of banks towards sovereigns and vice-versa may be a source of systemic risk but how far can limiting these exposures in fact enhance or rather jeopardise global stability?

Speakers: Giorgio Barba Navaretti, Andrea Enria, Alberto Franco Pozzolo, Mario Nava, Erik F. Nielsen, André Sapir, Alexander Schulz and Guntram B. Wolff Topic: Finance & Financial Regulation Location: Bruegel, Rue de la Charité 33, 1210 Brussels Date: July 5, 2016
Read article

Blog Post

Zsolt Darvas
Pia Hüttl

Is Greek public debt unsustainable?

Greek public debt does not look sustainable if the country has to return to market borrowing at the end of the third bail-out programme, but could be sustainable if preferential ESM funding continues in the long-term. Our advice is to offer hope for Greece in the form of delayed fiscal adjustment toward a target of 2.5% of GDP primary balance and adopt various measures to ease the debt burden, for the benefit of both Greece and its official lenders.

By: Zsolt Darvas and Pia Hüttl Topic: European Macroeconomics & Governance Date: May 7, 2016
Read article More on this topic More by this author

Opinion

Guntram B. Wolff

Making the EU-Turkey refugee deal work

The EU deal with Turkey reached on 18 March is problematic, but without a deal the EU’s external borders would have collapsed completely. Now the EU needs to support Greece and increase the number of refugees taken directly from Turkey.

By: Guntram B. Wolff Topic: European Macroeconomics & Governance Date: April 11, 2016
Read article More on this topic More by this author

Opinion

Ashoka Mody

Greece: a European tragedy

Wrapped up in the details of pension reforms and home foreclosure—matters that, no doubt, have important consequences for many— the big picture has faded into the background. It is easy to forget how we got here, and where we are going.

By: Ashoka Mody Topic: European Macroeconomics & Governance Date: January 14, 2016
Read article More on this topic More by this author

Blog Post

Silvia Merler

Greek bank recap

The ECB published the comprehensive assessment of the four major Greek banks (Alpha Bank, Eurobank, National Bank of Greece and Piraeus Bank) yesterday, in line with what was agreed in the third bailout programme for Greece. This exercise will form the basis for the recapitalisation operation foreseen as part of the programme, which will need to be carried out soon.

By: Silvia Merler Topic: European Macroeconomics & Governance Date: November 2, 2015
Read article More on this topic More by this author

Blog Post

Silvia Merler

Greece budget update - October

The Finance Ministry of Greece has published the preliminary budget execution bulletin for September, covering the first 9 months of the year. It reveals a decline in the primary surplus, compared to the over performance recorded in recent months.

By: Silvia Merler Topic: European Macroeconomics & Governance Date: October 19, 2015
Read article More on this topic More by this author

Opinion

Ashoka Mody

No lessons learned

With the drag from austerity, the debt-deflation spiral, and a weak international economy, where does the projected Greek rebound come from?

By: Ashoka Mody Topic: European Macroeconomics & Governance Date: September 23, 2015
Read article More on this topic More by this author

Blog Post

Silvia Merler

Greece budget update - September

Last week, while Europe was anticipating the Greek election, the Greek finance ministry published the latest budget execution bulletin, covering January-August 2015. It shows an unchanged primary surplus, underperforming revenues and what might be the first small steps towards the normalization of the primary expenditure path.

By: Silvia Merler Topic: European Macroeconomics & Governance Date: September 22, 2015
Read article More on this topic More by this author

Blog Post

Euro crisis

This timeline underpins some of the main events that determined the origins and developments of the euro crisis and highlights our contributions to the debates that the crisis has brought into the academic and policymaking agenda

By: Bruegel Topic: European Macroeconomics & Governance Date: September 16, 2015
Read article More on this topic More by this author

Blog Post

Alicia García-Herrero

Why is China finding it hard to fight the markets?

Sitting on a pile of debt, China’s only way out is to deleverage: more pain now for sustainable growth later.

By: Alicia García-Herrero Topic: Global Economics & Governance Date: August 31, 2015
Read article More on this topic More by this author

Blog Post

Silvia Merler

Greece budget update - August

The Greek finance ministry published last week the latest budget execution bulletin. The state budget primary balance increased significantly during July. Greece recorded a primary surplus of 1.6 billion euros in July, which takes the cumulated primary surplus for the first six months of the year at 3.5 billion euros, against a primary surplus target of 2.99 billion euros. This is the highest monthly value for the primary surplus since August 2014.

By: Silvia Merler Topic: European Macroeconomics & Governance Date: August 17, 2015
Load more posts